Emendas parlamentares: o que são e como funcionam?

Tradicional moeda de troca, as emendas parlamentares continuam tendo importância no jogo político, especialmente em anos eleitorais. Ainda que parlamentares tenham saído fortalecidos em recentes mudanças de regras, as emendas ainda são utilizadas como instrumento de barganha por presidentes.

Na cadeia das emendas parlamentares estão, além dos deputados e senadores, o governo federal que executa a alocação dos recursos e os municípios e Estados, destinatários do dinheiro que se transforma em investimentos locais e, eventualmente, palanque eleitoral.

Mesmo o presidente Jair Bolsonaro, que se elegeu com um discurso contra a "velha política", se utilizou das emendas parlamentares em negociações. Só na semana da votação da reforma da Previdência, por exemplo, Bolsonaro liberou R$ 1,13 bilhão em emendas publicadas em edições extraordinárias do Diário Oficial da União.

Ao longo de 2019, primeiro ano de mandato, Bolsonaro desembolsou R$ 5,7 bilhões em emendas parlamentares, valor recorde em comparação aos presidentes anteriores.

Para o Orçamento de 2020, cada um dos 513 deputados e 81 senadores pôde propor até R$ 15,9 milhões em emendas individuais.

O que é e como funciona uma emenda parlamentar?

Emendas parlamentares são recursos do Orçamento público cuja alocação é indicada por deputados estaduais, deputados federais e senadores. Recebem esse nome porque são realizadas por meio de emendas ao projeto de Orçamento estadual ou federal, que é votado anualmente pelos parlamentares para o ano seguinte.

Como prevê a Constituição Federal, é função dos congressistas legislar sobre diretrizes orçamentárias e o Orçamento anual. Em outras palavras, no âmbito federal, são os deputados e senadores que deve indicar, analisando a proposta do poder Executivo, como a União deve gastar os recursos públicos.

No âmbito estadual, a mesma tarefa cabe aos deputados estaduais. A alocação dos recursos é definida por meio de uma lei aprovada pelo Legislativo, que ao longo de sua tramitação é "emendada" pelos parlamentares. Cada político costuma direcionar dinheiro às cidades ou regiões de interesse, onde são suas bases eleitorais.

Em tese, as emendas parlamentares visam a uma melhor distribuição dos recursos públicos, já que os legisladores estão mais próximos que o Executivo de seus redutos e conhecem melhor as necessidades específicas de cada região.

Quais são os tipos de emendas parlamentares?

No caso dos recursos federais, existem quatro tipos de emendas feitas ao Orçamento:

Emenda individual: de autoria de cada deputado ou senador

Emenda de bancada: coletiva, de autoria de bancadas estaduais ou regionais

Emenda de comissão: coletiva, apresentada por comissões técnicas da Câmara e do Senado

Emenda da relatoria: indicada diretamente pelo relator do projeto

O que é a emenda impositiva?

Dos quatro tipos de emenda, dois são de execução obrigatória pelo poder Executivo: as individuais e as de bancada. Dessa forma, são chamadas de "emendas impositivas".

As emendas individuais se tornaram de execução obrigatória em 2015, depois da aprovação de uma PEC no Congresso. Até então, o governo não era obrigado a executar as emendas, e seu pagamento era utilizado como moeda de negociação com os parlamentares. Em junho de 2019, o Congresso voltou a aprovar uma nova PEC, desta vez tornando obrigatória a execução das emendas de bancada.

Na prática, os parlamentares se fortaleceram, já que garantiram maior controle do Orçamento e têm uma cota mínima de emendas a ser executada anualmente. Por outro lado, ficou menor o poder de barganha do governo federal, embora ainda possa determinar o ritmo de liberação dos recursos das emendas ao longo do ano.

A lei impõe limites ao valor total das emendas impositivas na mão dos congressistas. De acordo com o artigo 165 da Constituição, as emendas individuais "serão aprovadas no limite de 1,2% da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo". O texto determina que metade desse valor seja destinado a ações e serviços na área da saúde. Já as emendas de bancada podem alcançar até 1% da receita corrente líquida.

A discussão do Orçamento impositivo gerou uma crise entre o Congresso e o presidente Bolsonaro no início do ano, quando os parlamentares aprovaram um texto que, na prática, tornava obrigatória a execução das emendas de comissão e da relatoria.

Em meio ao impasse, uma fala do ministro-chefe do Gabinete de Segurança Institucional, Augusto Heleno, vazou em uma transmissão, gerando fortes reações. O general acusou deputados e senadores de "chantagem": "Nós não podemos aceitar esses caras chantagearem a gente o tempo todo. Fodam-se".

Depois de semanas de negociação, o Congresso recuou e ficou com o controle de cerca de metade do valor previsto inicialmente.

As emendas podem influenciar as eleições municipais 2020?

O envio de emendas a suas bases é um importante instrumento político para deputados e senadores que, em ano de eleições municipais, podem beneficiar prefeitos aliados com recursos importantes em um contexto de crise. O dinheiro, que pode ser convertido em obras ou aquisições, se transforma em visibilidade para ambas as partes e pode gerar vantagens eleitorais.