O relatório da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2024 traz um dispositivo que aumenta a pressão do Congresso sobre o governo federal ao estabelecer prazos específicos para o empenho das emendas de comissão no próximo ano. O empenho é a etapa em que o governo reserva o dinheiro que será pago ao Congresso e é a última fase do planejamento antes do pagamento efetivo do recurso.
Caso se confirme a regra do relatório do deputado Danilo Forte (União-CE), o governo terá até junho para definir o destino de toda a verba das emendas impositivas. A execução poderá ocorrer no segundo semestre do ano.
Ao comentar o relatório, o deputado reclamou da demora na liberação das emendas de 2023 e justificou que o calendário “facilita o trabalho do Executivo” e “garante previsibilidade”. No entanto, na prática, o governo perde um instrumento de barganha sobre o Congresso em votações relevantes.
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Isso porque, ao longo do ano, o Planalto liberou emendas parlamentares às vésperas de o Congresso decidir sobre temas essenciais para o Executivo, como a reforma tributária, a volta do voto de qualidade do Conselho Administrativo da Receita Federal (Carf), o novo marco fiscal e a medida provisória de reestruturação da Esplanada dos Ministérios.
Além do cronograma, o relatório prevê que as emendas de comissão, identificadas como RP8, deverão corresponder a 0,9% da receita corrente líquida do ano passado, ou seja, cerca de R$ 11 bilhões; em 2023, esse valor foi de R$ 6,8 bilhões.
Dois terços do valor vão para programações de emendas das comissões permanentes da Câmara, enquanto um terço segue para o Senado. Neste caso, as emendas são apresentadas exclusivamente pelas comissões permanentes do Congresso e pelas mesas diretoras das duas Casas.
A análise do cientista político Kleber Carrilho sugere que uma maior alocação de recursos para emendas parlamentares pode levar a um governo descentralizado, o que representa um risco significativo para o papel executivo do governo.
“A tendência é que haja uma transferência de poder para o Legislativo. Isso aumentou muito durante o governo Bolsonaro e vai continuar aumentando porque a base do presidente Lula não está fazendo um trabalho competente. Com isso, caminhamos para um sistema de parlamentarismo ou semipresidencialismo, o que é algo ruim nesse momento porque o sistema não está pronto para essa situação. Mas essas são as condições de governabilidade que o Executivo tem à disposição”, afirma.
O jurista Mozar Carvalho também destaca que, embora seja uma ferramenta legítima, há a necessidade contínua de discussão sobre a transparência da utilização dos recursos.
"Há casos em que foram utilizados para ganhar apoio político ou para benefícios pessoais dos parlamentares. Por esse motivo, existe um debate contínuo sobre a necessidade de maior transparência e fiscalização na utilização desses recursos. Porém, por interesses próprios dos parlamentares, esse é um tema de que pouco se fala no Parlamento brasileiro", explica.
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Entenda as emendas
Com as emendas, os parlamentares têm a liberdade de opinar, alterar ou acrescentar programações orçamentárias que possam atender a demandas específicas em função de compromissos políticos que fizeram durante o mandato.
Para propor emendas, as matérias precisam ser compatíveis com o plano orçamentário e ter a indicação dos recursos necessários, excluindo dotações de pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais para estados, municípios e o Distrito Federal.
Entre os tipos de emenda estão as individuais, de bancada, de comissão e do relator.
• Emenda individual
São propostas por cada parlamentar para o governo federal ou para o governo estadual, no caso de deputados estaduais, e têm caráter impositivo, ou seja, existe previsão do cumprimento das emendas pelo Poder Executivo.
Para o Orçamento de 2024, o valor será de R$ 25,1 bilhões para as emendas individuais, sendo que cada senador poderá propor até 25 emendas no valor total de R$ 69,6 milhões, e os deputados terão o limite de R$ 37,8 milhões, com a mesma quantidade de emendas.
Conforme estabelecido no Orçamento, metade dos recursos deve ser destinada à área da saúde. Valores em transferências especiais, ou seja, quando o recurso é enviado diretamente para prefeituras ou governos estaduais sem especificação do uso, também podem ser usados pelos parlamentares.
Apesar disso, algumas restrições limitam o uso das emendas, que não podem ser usadas para pagamento de dívida ou pessoal e pelo menos 70% devem ir para investimentos.
• Emenda de bancada
As emendas de bancada, que também têm execução obrigatória, são referentes às matérias de interesse de cada estado ou do Distrito Federal, compostas de deputados e senadores, independentemente do partido a que pertençam. Nesse caso, o valor no Orçamento é de R$ 12,5 bilhões, com uma reserva de R$ 4 bilhões para complementar recursos do Fundo Eleitoral para as eleições municipais, conforme a decisão da Comissão Mista de Orçamento.
Assim, cada bancada pode propor entre 15 e 23 emendas com um valor total de R$ 316,9 milhões. As emendas não podem permitir a divisão para vários gestores públicos ou privados e devem, portanto, contemplar apenas uma obra.
• Emenda de comissão
Neste caso, as emendas são apresentadas exclusivamente pelas comissões permanentes do Congresso e também as propostas pelas mesas diretoras da Câmara e Senado. Por não serem obrigatórias (impositivas), as emendas de comissão podem sofrer contingenciamento em caso de necessidade de limitação para cumprimento das metas fiscais.
Emenda do relator
As emendas do relator, conhecidas também como orçamento secreto, são de autoria do parlamentar que em determinado momento foi escolhido para produzir o relatório final sobre o projeto do Orçamento. Existem, ainda, as emendas dos relatores setoriais, escolhidos para dar o parecer sobre assuntos específicos divididos em dez áreas do Orçamento.
No ano passado, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu considerar “inconstitucional” o orçamento secreto. As emendas passaram a ser questionadas pelo STF por não apresentarem critérios claros ou de transparência. Neste ano, estavam previstos R$ 19,5 bilhões para as emendas de relator.